我市社区矫正工作的调研报告

　　社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是充分利用社会资源，积极运用各种方法、手段，整合政法部门、社区等各方力量，着力对社区范围内的假释、暂予监外执行、管制、缓刑四类罪犯进行针对性的教育改造的手段和方法。我市社区矫正工作自2006年开展试点以来，充分发挥社区矫正工作职能，强化特殊人群管控，在减少社区服刑人员重新犯罪，维护社会和谐稳定方面取得了一定成效，但是还面临一些问题和不足。为此，市政协组织部分委员开展调查研究，并提出建议和意见。

　　一、我市开展社区矫正工作基本情况

　　我市社区矫正工作经历了2006年试点启动、2009年全面实施和2013年成立执法大队全面发展三个阶段。截止目前，累计接收社区服刑人员958人，解除矫正739人。去年底在矫的社区服刑人员共257人，今年1至8月共接收105人，解除143人，现仍在矫正期限内219人（其中判处缓刑204人，假释11人，暂予监外执行4人）。为了强化社区矫正执法工作，2012年12月，经市编办同意，司法局成立了社区矫正执法大队，并建成了功能相对完善的社区矫正中心，初步形成了以社区矫正执法大队为执法主体，司法所为日常管理主体，矫正小组参与协助管理帮教的“两主体一小组”的社区矫正工作体系。

　　（一）加强组织领导，健全工作机构

　　1．2006年5月我市成立了社区矫正工作领导小组，领导小组办公室设在市司法局。全市各乡镇（街道）建立相应社区矫正工作机构。2012年初，按照《社区矫正实施办法》的要求，对市社区矫正工作领导小组进行了相应调整。

　　2．组建了社区矫正执法大队，保障我市社区矫正工作的有序开展。2013年8月，在司法局正式挂牌成立了社区矫正执法大队。具体负责全市社区服刑人员的监督管理和禁止令的执行；负责全市社区服刑人员入矫登记、动态监管；与有关部门沟通协调，研究解决社区矫正工作中的突出问题；承办非监禁刑审前调查、风险评估工作；定期组织社区服刑人员参加集中法制教育、技能培训和社区服务等工作。

　　（二）完善工作机制，矫正工作日趋规范

　　1．建立了一套符合自身实际的工作运行机制。在严格执行“两高两部”及省、成都市法、检、公、司四部门规定的基础上，于2006年8月结合自身实际由市委办制定下发了《关于开展社区矫正工作的实施意见》，并于2007年2月1日经“市社区矫正工作领导小组成员联席会议”审议通过了《都江堰市社区矫正试点工作实施方案（试行）》，奠定了现行社区矫正工作运行制度的基石。在工作实践中逐步形成并完善了社区矫正相关工作机制：一是衔接、报到机制。认真做好法律文书和社区服刑人员的接收工作。二是监管、帮教机制。全市现有社区服刑人员219人，司法所为每一个社区服刑人员确定专门的矫正小组，在综合分析评定的基础上拟定相应的矫正方案，确定针对性管理措施，定期对实施情况进行评估。三是集中学习及社区服务机制。社区服刑人员每月到司法所报到，司法所对社区服刑人员进行政策法规宣讲，听取他们汇报近期思想动态、生产生活、学习、社区服务等情况，及时掌握他们的动态和去向，并做好相关记录。四是审批管理机制。严格社区服刑人员进入特定场所、外出、居住地变更的审批，认真审查有关事项，从严履行审批程序，及时掌握变动情况，防止社区服刑人员脱管失控。对社区服刑人员的日常监督实施奖惩考核，考核结果作为变更管理类别和提请撤销缓刑、假释，收监执行以及减刑的重要依据。五是严格落实外出请销假制度。六是宣告解除。社区矫正服刑期满后，由司法所组织进行解除宣告，宣读《社区矫正期满鉴定书》，并由司法所干警当场为社区服刑人员发放《解除社区矫正通知书》。

　　2．社区服刑人员社会调查评估制度不断完善。《社区矫正实施办法》施行以来，为把好“入矫”关，注重加强与法院、监狱等相关部门的有机衔接，先后组织各司法所对拟纳入社区矫正的56名对象开展了评估摸底调查，作出了“50人适合社区矫正，6人不适合社区矫正”的结论，并及时将评估信息反馈相关单位，被相关单位全部采纳。“入矫”前调查评估机制也在实践中日臻完善。

　　3．社区矫正工作档案管理不断完善。我市社区矫正机构严格按照“一人一档”的工作要求，健全社区服刑人员执行档案，并要求司法所建立好工作档案；规范社区服刑人员的入矫、解矫手续，做到法律文书齐全、程序合法，以执行档案、工作档案的规范化促进对社区服刑人员的规范化管理。

　　4．积极做好重要时间节点管控工作。在“春节”、“全国两会”等重大敏感时期，加强对特殊人群的管控和走访、电话询问等工作，分别与社区服刑人员签订《社区服刑人员安全稳定保证书》，确保管控到位，无脱管漏管现象发生。

　　（三）积极探索，在发展中创新工作方法

　　1．采取政府购买的形式，将社工服务引入社区矫正工作中。为了完善社区矫正工作网络，确保该项工作落到实处，司法局积极协调相关部门，将社区矫正工作作为重要内容纳入社工服务管理事项。从2013年起，与都江堰市上善社工服务中心签订合同，协助对我市的社区服刑人员进行帮助教育。通过社工组织走访社区服刑人员及家庭，为他们建立服务档案，开展服务需求评估；通过组织社区服刑人员参与社区居民活动，培养其融入、服务社会的意识；通过社工组织帮助社区服刑人员链接资源，建立社会支持网络，提高他们就业技能。

　　2．通过GPS手机定位，加强对社区服刑人员管理。2012年3月，我市正式开通GPS手机定位管理系统，对社区服刑人员实施24小时不间断定位管控。为了确保该项工作顺利有序开展，司法局下发《关于社区服刑人员定位终端（手机）使用管理考核办法（试行）》，对监督管理对象、监督管理团队、监督检查措施、检查内容、考核办法、考核结果使用等内容进行明确规定。目前全市共对35名社区服刑人员实行GPS手机定位管理。

　　3．将五老志愿者和驻社区法律服务工作者纳入社区矫正小组。去年司法局联合市关工委，下发了《关于发动“五老”志愿者参与青少年社区服刑人员矫正工作的通知》，动员317名“五老”志愿者参与社区矫正工作，由“五老”与社区服刑人员进行结对帮教，督促社区服刑人员按时到司法所报到、参加社区服务和集中学习，对他们进行思想道德教育。驻村（社区）法律服务人员配合司法所为服刑人员每月集中上一堂法制教育课。同时，针对社区服刑人员的犯罪类型，以案释法，开展有针对性的法制教育。

　　二、社区矫正工作中存在的问题

　　（一）相关部门的衔接、配合机制尚待健全

　　一是公检法司之间的配合、衔接需进一步加强。现阶段开展社区矫正工作的主要依据是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部的《社区矫正实施办法》及我省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅、省司法厅联合制定的《四川省社区矫正实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》）。虽然《实施细则》规定了公检法司各部门的职责，但实际工作中缺乏一个有效的机制来协调四家单位的工作，从而使社区矫正工作效果打折扣。在开展社区矫正的过程中，若社区服刑人员不服管理，虽然根据两高两部的规定司法行政机关有权对社区服刑人员进行警告、记过、提请收监执行等措施，但是，当发生不假外出、超期不归等行为时，矫正机构对其进行执法仍显得空乏无力。社区矫正工作由司法行政机关具体负责实施，法院、检察院、公安等部门分工协作，密切配合，才能做好社区矫正工作。但实际操作中衔接、配合的不够。司法行政机关只有协调好公安机关，工作才能获得有力的支持。 二是相关单位的参与度不高。由于缺乏必要的法律支撑和制度约束，缺乏必要的考核奖惩措施，相关民政、人社、财政等部门和工会、共青团、妇联等职责不明，配合缺乏主动性，容易形成司法行政机关单打独斗的工作局面，从而影响了矫正工作的顺利开展。

　　（二）社区矫正工作量大，执法人员和管理人员少，监控管理存在一定现实难度

　　我市社区服刑人员逐年增多，社区矫正工作量越来越大。目前，司法局面临社区矫正执法人员数量不足的问题，我市各司法所人数低于成都市均数3人的水平，大多为2人所，甚至还有1人所。全市现有19个司法所，其中：中兴、大观、安龙、向峨四个司法所为1人所。全市共有司法所工作人员37人，其中，政法专编公务员20人，事业干部2人，机关工人6人，聘用人员9人。在日常工作中，司法所除了社区矫正工作外，还要承担人民调解、法制宣传、基层法律服务、安置帮教和综合治理等多项职能，真正用于社区矫正的工作力量不够。另一方面，部分工作人员无执法身份，也缺乏矫正管理经验，未接受过系统的社区矫正业务知识和技能培训，职业化、专业化程度不高。在实际工作中，社区矫正执法人员工作压力大、思想负担重，存在监管困难进而影响到社区矫正工作的正常开展。

　　（三）社区矫正工作保障不足

　　目前，我市在社区矫正交通工具的配备、工作经费的落实上与实际工作需要不相匹配，在建立社区服务及就业培训基地、开展心理矫治等方面还存在不足，部分司法所基础设施还很薄弱，使得对社区服刑人员的管理教育受到一定程度的影响。一是欠缺必要的工作条件和经费保障。现阶段，我市基层司法所普遍欠缺独立的办公场所和硬件设施，往往只能与乡镇（街道）一起共用办公地点、用品和设备，甚至同乡镇（街道）的其他部门共用一间办公室，在这种条件下很难深入细致地开展好工作。随着社区服刑人员不断增多，日常监管开支逐渐增大，如组织集中学习、开展社区服务、脱管查找、调查取证等都需要一定的资金投入。但目前我市各司法所还无社区矫正专项经费，致使一些工作开展难以推进。二是执法用车缺乏保障。社区矫正是一项刑事执法活动，涉及调查走访、脱管查找、强制带离和交付收监执行等执法行为和日常管理，应保障必要的执法用车。

　　（四）社会参与度不高

　　一是虽然社区两委干部被列入社区服刑人员矫正小组成员，但实际参与监督管理、宣传教育的主动性不高，一定程度上制约了社区矫正工作质量。二是广大“五老”志愿者参与青少年社区矫正工作属于义务性质，“五老”与社区服刑人员结对帮教，定时不定时的通过电话与他们联络，对他们进行上门走访，但大多数都缺乏积极性。三是社会认知、知晓度欠缺，对社区矫正的宣传和引导全社会正确认识社区矫正不够，社会力量作用发挥有限。四是一些社区服刑人员的家庭成员，迫于生活、工作及来自社会各界的压力，对于社区矫正的参与积极性不高。

　　（五）部分社区矫正工作人员和志愿者，缺少相应的专业知识和管理水平

　　由于社区矫正工作的人员、经费保障不足，对矫正工作人员和志愿者的培训机制不完善，致使部分监管人员和志愿者缺少相应的专业知识和管理水平。我市虽已引入社工组织和社会志愿者参与社区矫正工作，但尚处在创新探索阶段，且缺少具有心理学、法学、社会学等专业知识的专家参与其中。

　　（六）欠缺考量矫正效果的标准体系

　　目前，对于社区服刑人员服刑期间的考察工作主要由司法所来进行，司法所按照社区服刑人员的犯罪性质、刑期长短、服刑期间表现等情况对社区服刑人员进行分类管理（“分类”管理是指对社区服刑人员的犯罪类型、危害程度、刑罚种类、悔罪表现等情况进行综合评估，按照严管、普管、宽管三个类别，采取不同的管理措施）。但是在服刑期间的表现情况及服刑期满的矫正效果没有制定具体的评估标准，在解除矫正时也仅由司法所来进行，没有要求有关部门、村（居）民委员会、群众代表、社区服刑人员所在单位相关人员参加，矫正小组成员也没有对社区服刑人员进行综合评价，并签署相关意见。

　　三、对社区矫正工作的建议

　　（一）尽快健全和完善公检法司各部门分工负责，其他相关部门大力支持配合的工作机制

　　基层司法所在实践中因没有强制措施，且没有明确的法律支撑，工作底气不足，难以显示执法的威严。要通过完善工作机制，协调公安、检察、法院及司法行政机关、监狱机关等社区矫正工作的职能，根据实际工作的需求，对一些具体的执行措施进行细化、强化实用性。公检法司各部门要加强沟通、密切配合，齐抓共管，明确各部门职权、任务、职责范围，对社区矫正工作统一程序、统一实施。公、检、法要结合自己的职责制定开展社区矫正工作实施意见，明确工作目标，细化工作职责，部署工作任务，切实依法履行职能。

　　民政、人社、财政和工会、共青团、妇联等部门要明确工作职责，主动配合，形成与司法行政机关及相关部门共同协作的工作局面，协同做好社区矫正工作。

　　（二）进一步解决社区矫正工作队伍建设问题

　　一要切实解决社区矫正力量薄弱的问题。要在人员编制上作适当调整，认真解决好有机构无职数和有职数无人员的问题。同时，合理招聘专职社会工作者，争取一个所配备一名辅助人员。二要依靠科技手段，借助先进技术，强化监管信息平台建设，对社区服刑人员的信息实现参与管理部门共享，特别是社区服刑人员受到行政处罚的行为。目前，录入网格化服务的社区服刑人员只有55人，还有大部分未录入，要强化网格管理对社区服刑人员的作用。

　　（三）健全和完善社区矫正工作保障机制

　　要切实解决经费不足的问题。司法行政部门承担着社区矫正工作的指导管理、组织实施，社区矫正工作的相关经费应列入财政预算，要保障设备、装备的投入，逐步解决司法所的执法用车，确保工作的正常开展。对“五老”志愿者应给予一定的经费支持，建议按照每名社区服刑人员800-1000元/年来拨付，并整合网格员、村（社区）法律服务人员等资源，保障社区矫正工作有效运行。同时，对一些生活特别困难的社区服刑人员，政府应该为他们提供基本的生活保障，在发展生产上为他们提供政策优惠和扶持，尽量解除其后顾之忧，避免他们重新走上犯罪道路。

　　（四）加大宣传力度，增强社会参与度

　　社区矫正工作的社会知晓度、参与度不高，要加强宣传。社区矫正的社会参与性，决定了社区矫正需要社会力量的介入。如果没有相关社会组织的参与，单纯由社区矫正执法大队、司法所对社区服刑人员进行监督管理，就会失去社区矫正的本来意义。一要加强对社区矫正的宣传力度，引导全社会正确认识社区矫正，争取社会各方对社区矫正工作的支持和理解，消除对社区服刑人员的歧视，关爱帮扶社区服刑人员；二要整合社会资源，发挥社会力量，建立社区矫正社会专业服务组织，招聘社工、志愿者参与社区矫正日常工作，加强对社区服刑人员的心理疏导。

　　（五）加大对社区矫正工作人员和志愿者的培训力度，提高其专业知识和管理水平

　　要通过对矫正工作人员（包括“五老”等志愿者）的业务培训，特别是如何对社区服刑人员进行管理、在日常执法工作中如何取证等专业性较强的培训，使司法干警应熟练掌握方式方法，逐步建立一支高素质的社区矫正工作队伍和具有心理学、法学、社会学等专业知识的社工和志愿者队伍。

　　（六）要构建对社区服刑人员的考核机制，细化评估细则，使考核贯穿社区矫正的各个环节

　　司法局建立对社区服刑人员的考核机制，要根据上级部门文件制定评估标准和细则。司法所要对社区服刑人员参加学习教育和社区服务等表现情况进行考核评估。要建立帮教基地，强化日常监管，确保“两个八小时”（每月要求学习八个小时，义务劳动八个小时）落实到位。考核结果作为对社区服刑人员进行分类管理和实施奖惩的重要依据。对社区服刑人员的考核每年进行一次，考核结果由矫正小组全体成员集体审定。对于不服从管理的社区服刑人员，公安机关要协助司法行政机关进行监督管理和帮助教育。

　　社区服刑人员矫正期满的，司法所根据考核结果、社区意见等情况作出书面鉴定，并组织集中宣告。宣告解除要针对社区服刑人员不同情况，通知公安派出所、检察工作站、村（居）民委员会、群众代表以及社区服刑人员所在单位、家庭成员或者监护人、保证人参加。